فعلیت داشتن تهدید
بالفعل بودن تهدید یا بالقوه بودن آن، مساله ای است که چندین و چند بار در شورای امنیت مطرح شده است. در قضیه اسپانیا، لهستان از شورای امنیت درخواست نمود بحران اسپانیا را که موجب بروز اختلاف میان کشورها و ایجاد خطر برای صلح و امنیت جهانی شده بود، مورد رسیدگی قرار دهد. لهستان در شکوائیه خود صریحاً به اختلاف بین کشورها و سپس به مساله بروز خطر برای صلح و امنیت جهانی پرداخته بود، اما بی آن که به ماده ۳۹ اشاره کند، مواد ۳۴ و ۳۵ منشور را مستند کار خود قرار داده بود. در جلسات رسیدگی شورای امنیت، لهستان از حد مضامین شکوائیه خود فراتر نرفت؛ منتها در طرح قطعنامه ای که به شورا ارائه نمود ضمن این که رژیم فرانکو را عامل بروز اختلاف میان کشورها و خطری جدی برای صلح و امنیت جهان اعلام کرد، با یادآوری اختیارات شورای امنیت، از کشورها درخواست نمود که دولت اسپانیا را در چهارچوب مواد ۳۹ و ۴۱ منشور مجازات کنند. اتحاد شوروی و چند کشور دیگر نیز در جلسات شورا کوشیدند تا با اثبات فعلیت داشتن تهدید، میان مقدمه قطعنامه و متن آن نوعی هماهنگی ایجاد کنند تا به مخالفان خود این مطلب را تفهیم نمایند که بحران اسپانیا تهدیدی بالقوه برای صلح جهان به شمار نمی آید. اینان معتقد بودند که به مخاطره افتادن صلح مفهومی وسیع دارد و بدان معنی نیست که کشوری به طور موثر از قوای نظامی استفاده کند. استدلال اتحاد شوروی و کشورهای موافق وی این بود که هدف نویسندگان منشور از درج مفهوم «نقض صلح» اختلاط، مفاهیم «تهدید صلح» و «نقض صلح » نبوده است؛ بنابراین اگر تعهد آنقدر موثر باشد که بتوان نتیجه آن را که همانا نقض صلح است پیش بینی کرد، استناد به مقررات فصل هفتم برای از میان بردن علت ، یعنی تهدید ضروری است.

البته نظر شوروی و آن چند کشور به تصویب شورای امنیت نرسید و شورا بر مبنای گزارش کمیته فرعی مامور رسیدگی به قضیه اسپانیا اعلام کرد که رژیم فرانکو خطری واقعی برای صلح جهان به شمار نمی رود بلکه تهدیدی بالقوه برای آن است. آن گاه شورا به مجمع توصیه نمود قطعنامه ای تصویب کند و ضمن آن از کشورها بخواهد که در صورت برچیده نشدن رژیم فرانکو، روابط سیاسی خود را با اسپانیا قطع کنند. به این ترتیب ، شورای امنیت قضیه اخیر را بحرانی تلقی کرد که ادامه آن بالقوه برای صلح و امنیت بین المللی مخاطره آمیز است مجمع عمومی هم در قطعنامه (۱) ۳۹ خود درخواست شورای امنیت را دقیقاً اجابت نمود و بحران اسپانیا را تهدیدی بالقوه برای صلح بین المللی قلمداد کرد.^[۹۳]
تهدید بالقوه اصولاً در منشور محملی ندارد و به نظر می رسد که با روح کلی منشور هم در تضاد است؛ زیرا تهدید یا وجود دارد یا ندارد، بنابراین تهدید بالقوه فاقد مفهوم صحیح است. آن چه بالقوه است موضوع تهدید است که اگر وجود داشته باشد، تهدید محقق است و اگر محتمل باشد و بتوان با در نظر گرفتن اوضاع و احوال آن را پیش بینی کرد، تهدید محتمل است. ماده ۳۴ بر اساس مفهوم محتمل و ماده ۳۹ براساس مفهوم تهدید محقق به وجود آمده است. از این رو به لحاظ همین احتمال یا تحقق است که می توان مرز میان فصل ششم و فصل هفتم را مشخص کرد.
بند ۲ از ماده ۳۷ منشور هم، به رغم منطوقی که دارد، مبین مفهوم تهدید محتمل است. نتیجه این که «با این معیار به راحتی می توان دامنه تهدید مندرج در ماده ۳۹ را محدود کرد» اقدامات شورای امنیت در قبال قضیه رودزیای جنوبی موید این نظر است: شورای امنیت ابتدا در قطعنامه ۱۹۶۵ خود تداوم بحران در رودزیا را برای صلح و امنیت جهانی مخاطره انگیز اعلام کرد (فصل ششم)؛ آن گاه در ۱۶ دسامبر ۱۹۶۶ پس از آن که حکومت اقلیت سفید پوست مهاجر به طور یک جا استفلال خود را اعلام نمود، به درخواست انگلستان بحران رودزیای جنوبی را خطری جدی برای صلح و امنیت جهان دانست و برای نخستین بار مجازات هایی برای این حکومت در نظر گرفت (فصل هفتم) و این خود نشان می دهد که تا چه میزان شورای امنیت در استفاده از مقررات فصل هفتم محتاط بوده است.
در مورد آفریقای جنوبی هم شورای امنیت، سرانجام پس از مدت ها تردید، در ۴ نوامبر ۱۹۷۷ طی قطعنامه ای، با اعلام این که «تجهیز آفریقای جنوبی به سلاحهای نظامی و ساز و برگ جنگی تهدیدی برای صلح و امنیت جهانی به شمار می آید» مجازات هایی برای این کشور پیش بینی نمود.
هدف از وضع مقررات تنبیهی در دو قضیه یاد شده، در واقع ، ساقط کردن حکومت هایی بوده که وجودشان برای صلح و امنیت جهانی تهدیدی جدی به شمارمی آمده است.
البته مجمع عمومی هم با بهره گرفتن از اختیارات خود، در قبال قضیه نامیبیا (آفریقای جنوب غربی) در ۹ دسامبر ۱۹۸۲ قطعنامه ای به تصویب رساند و سیاست تبعیض نژادی (آپارتاید) را جنایتی ضد بشری اعلام کرد. در این قطعنامه، رژیم آفریقای جنوبی از حیث این که صلح و امنیت بین المللی را در معرض خطر قرار داده محکوم شده است. ضمناً مجمع عمومی از شورای امنیت خواسته بود که آفریقای جنوبی را در چهارچوب مقررات فصل هفتم شدیداً مجازات نماید.^[۹۴]
در این قضایا شورای امنیت و مجمع عمومی، با اعتبار دادن به اصل «مشروعیت» و قرار دادن آن در کنار مفهوم «نظم عمومی بین المللی » مفهوم بدیعی را در حوزه روابط بین الملل احیاء کرده اند تا سازمان ملل متحد و بویژه رکن اجرایی آن، یعنی شورای امنیت، بتواند با استناد به آن، نظم و امنیت را در پهنه گیتی مستقر سازد. این مفهوم را در بند (ب) بررسی خواهیم کرد.
استمرار و تداوم تهدید
بحرانی که شورای امنیت با بهره گرفتن از مقررات فصل هفتم (ماده۳۹) در پی از میان بردن آن است، نتیجه تهدیدی است که پس از سپری شدن مدت زمانی معقول، موضوع آن فعلیت پیدا کرده است به عبارت دیگر، شورای امنیت در مقابله با بحران ابتدا اعلام خطر میکند و بعداً که موضوع خطر محقق شد، چاره اندیشی مینماید و در چهارچوب فصل هفتم به طور قاطع در دفع خطر می کوشد. رویه ای که شورای امنیت در این زمینه پیش گرفته و قطعنامه های خود را بر مبنای آن صادر کرده است، مبین این امر است که اگر شورای امنیت دوام را خطری احتمالی برای صلح اعلام کند، خواسته است که در چهارچوب فصل ششم (بند ۲ از ماده ۳۷ ) اقدام نماید؛ ولی اگر در قطعنامه ای اعلام کرد که دوام بحران، صلح و امنیت را به خطر انداخته است ، محققاً به ماده ۳۹ استناد نموده و قصدش استفاده از مقررات فصل هفتم است شورای امنیت در این قبیل موارد معمولاً به قطعنامه هایی اشاره می کند که از پیش صادر کرده و ضمن آن ها احتمالی را هشدار داده است. مثلاً در قضیه رودزیا ، اعلان استقلال یکجانبه حکومت مهاجران سفید پوست را ابتدا خطری احتمالی تلقی نمود و پس از گذشت زمانی چند، آن را خطری جدی برای صلح و امنیت جهان اعلام کرد.
به طور خلاصه می توان گفت که شورای امنیت هیچ گاه بی درنگ وجود بحران را، هر چند انفجار آمیز باشد، خطری جدی برای صلح و امنیت جهان به شمار نمی آورد؛ اندکی تامل می کند، آن گاه قطعنامه نهایی خود را براساس ماده ۳۹ به تصویب می رساند بنابراین دوام و استمرار بحران عملاً در استناد به ماده ۳۹ تاثیر بسزایی دارد.^[۹۵]
ب . وضعیت غیر مشروع
به موجب ماده ۳۹ منشور، شورا باید ابتدا محقق بودن تهدید را معین بدارد، آنگاه بر این اساس تصمیم گیری کند. بنابراین شرایط تنبیه تهدید کننده صلح «عمل» دولت مورد نظر نیست بلکه «قطعنامه» ای است که شورای امنیت به صدور آن مبادرت ورزیده است. به تعبیر دیگر ، شرط «تنبیه» وجود داشتن آن خطری است که صلح را تهدید میکند و نه اعمال دولت خاطی؛ زیرا منشور معین نکرده که چه اعمالی تهدید کننده صلح است. به عبارت دیگر «تهدید بر صلح» منوط به توسل زور یا تهدید به اعمال آن نیست و الزاماً از رفتار کشورها در روابط بین الملل نیز ناشی نمی شود. بنابراین «تهدید بر صلح» صرف نظر از تعهدات مندرج در بند ۴ از ماده ۲ که به موجب آن کلیه اعضای سازمان ملل متعهد شده اند از تهدید به زور یا اعمال آن بر ضد تمامت ارضی یا استقلال سیاسی کشورها خودداری ورزند، با آن وقایعی مشخص میشود که انفجار آمیز بوده، فعلیت و استمرار داشته باشد. به دیگر سخن، «تهدید بر صلح» به صورتی که در ماده ۳۹ درج شده است، وضعیتی عینی است که رسیدگی به آن در صلاحیت شورای امنیت است. به موجب این ماده ، شورای امنیت موظف است به هر صورت که مقتضی می داند در محدوده اختیاراتی که دارد با وضعیت تهدید آمیز مقابله نماید. برخی بر این نظرند که شورای امنیت ترجیح می دهد که تعریف «وضعیت نامشروع» در بوته اجمال بماند و بدان توجهی نشود. حال آن که چنین نیست، یعنی نباید پنداشت که چون منشور اصولاً «تهدید بر صلح » را غیر مشروع قلمداد نکرده این مفهوم فاقد هر گونه عنصر حقوقی است. البته درست است که «عدم مشروعیت» به مخاطره انداختن صلح در منشور صراحت ندارد. با این حال نمی توان گفت که مفهوم اخیر فاقد عنصری حقوقی است بر عکس عدم مشروعیت یکی از عناصر اساسی تهدیدی است که در به خطر انداختن صلح موثر بوده است. به همین جهت، در همه قطعنامه هایی که در این زمینه به تصویب رسیده اند، به طور صریح یا ضمنی به این عنصر اشاره شده است. عدم مشروعیت وضعیت موجد تهدید از تبیین حقوقی وقایعی استنباط می شود که بنا به مورد، جنایتی ضد بشری «سست عهدی کشور نماینده»، «وضعیت عینی ناقض مقررات حقوق بین الملل » و یا «زیر پا گذاشتن حق استقلال یا حق مردم در تعیین سرنوشت خود» قلمداد شده است . از این جهت، بی آن که مساله ضمانت اجرای مقررات حقوق بین الملل مطرح باشد، به یقین می توان گفت که نقض اصول و قواعد حقوق بین الملل، عنصر حقوقی تهدید صلح به شمار می آید. به همین علت، سازمان ملل متحد هر بار که وضعیتی را برای صلح مخاطره آمیز اعلام کرده عدم مشروعیت عوامل موجد آن را نیز یادآور شده است.
۳-۳-۱-۲- نقض صلح
نقض صلح اصولاً مفهومی مضاعف دارد، زیرا هم عمل ناقض صلح را در بر می گیرد و هم وضعیت ناشی از آن را. این خصیصه موجب شده است که در تعیین حدود این مفهوم تردیدی عمیق به وجود آید و سازمان ملل در اجرای وظایفش با مشکلاتی جدی روبرو شود؛ زیرا معلوم نیست که باید با اعمال خلاف مقابله شود یا با وضعیت نابهنجاری که کشور خاطی به وجود آورده است.^[۹۶]
بعضی از صاحب نظران معتقدند که «نقض صلح» با «تجاوز» تفاوت چندانی ندارد و سازمان ملل به همان اندازه که اختیار دارد بحران را از میان بردارد مجاز است که با عامل به وجود آورنده آن یعنی کشور خاطی مبارزه نماید البته در این زمینه تا به حال رویه ای به وجود نیامده و هر بار که شورای امنیت به این مفهوم اشاره کرده است دقیقاً مشخص نبوده که اقداماتش در چه جهت به جریان خواهد افتاد؛ به این معنی که آیا قصدش از میان بردن بحران است و یا مبارزه با کشور بحران ساز؟
در قضیه اندونزی نماینده استرالیا در شورای امنیت در طرح قطعنامه ای که تهیه کرده بود، اعلام نمود که «نقض صلح در کلیه آن مواردی مصداق دارد که مخاصمه ای به وجود آمده باشد؛ صرف نظر از این که کدام کشور متجاوز است و آغاز کننده تجاوز چه کشوری بوده است تنها کافی است که موازین صلح نقض شده باشد». «نقض صلح» که در ماده ۳۹ منشور برای خود در مفهومی خاص به کار رفته در بند ۱ منشور مفهومی عام پیدا کرده است؛ زیرا در این ماده به صورتی به «سایر اعمال ناقض صلح» اشاره شده است که به تعبیری می توان جنگ و تجاوز را از جمله موارد خاص آن قلمداد نمود. به همین جهت، «هانس کلسن» از صاحب نظران اتریشی با تفسیر موسعی که از این مفهوم به عمل آورده، تخلف از کلیه تعهدات بین المللی را «نقض صلح » دانسته است.
با این همه به رغم انعطافی که این مفهوم دارد، شورای امنیت و مجمع عمومی در قطعنامه های خود به ندرت از «نقض صلح» سخن به میان آورده اند . از جمله این موارد نادر قضیه کره است در این قضیه شورای امنیت در غیبت اتحاد جماهیر شوروی با تصویب قطعنامه ای (۲۵ ژوئن ۱۹۵۰ ) حمله کره شمالی را به کره جنوبی ناقض صلح بین المللی اعلام کرد^[۹۷] و در قطعنامه دیگری (۲۷ ژوئن ۱۹۵۰) از کشورهای عضو سازمان ملل متحد درخواست نمود که دولت کره جنوبی را در عقب راندن نیروهای مهاجم یاری دهند در ۷ ژوئیه ۱۹۵۰ شورای امنیت از کلیه اعضای سازمان که در اجرای قطعنامه ۲۷ ژوئن به کره جنوبی نیرو اعزام کرده بودند درخواست نمود که نیروهای انتظامی خود را تحت فرماندهی واحدهای نظامی ایالات متحده قرار دهند. در ۶ نوامبر ۱۹۵۰ فرماندهی نیروهای انگلستان و ایالات متحده در کره، شورای امنیت را در جریان مداخله نظامی چین کمونیست قرار داد و این درست موقعی بود که نماینده شوروی با بازگشت خود به شورای امنیت، قدرت تصمیم گیری را از این شورا سلب کرده بود. به این علت، به پیشنهاد انگلستان در ۳۱ ژانویه ۱۹۵۱ شورای امنیت این موضوع را از دستور کار خود حذف نمود، منظور انگلستان از این پیشنهاد آن بود که دست مجمع عمومی در این زمینه باز شود، زیرا مجمع عمومی در ۳ نوامبر ۱۹۵۰ قطعنامه ای به تصویب رسانده بود که با استناد به آن می توانست مساله کره را مورد رسیدگی قرار دهد و اقداماتی جهت تامین صلح و امنیت جهانی توصیه کند. مجمع عمومی در اول فوریه ۱۹۵۱ پس از آن که پاسخ چین کمونیست را در مورد آتش بس مورد رسیدگی قرار داده، طی قطعنامه ای اعلام کرد که دولت چین کمونیست مرتکب تجاوز شده است.
در قضیه جزایر مالویناس (فالکلند) شورای امنیت به لحاظ اوضاع و احوال سیاسی جهان، به سرعت اقدام نمود، بطوری که در ۳ آوریل ۱۹۸۲ قطعنامه ای تصویب کرد که در آن بعد از اظهار تاسف عمیق از حمله ۲ آوریل ۱۹۸۲ نیروهای نظامی آرژانتین به مالویناس، رسماً اعلام نمود که در این بخش از جهان، صلح نقض شده است شورای امنیت در این قطعنامه از دولت آرژانتین درخواست کرده بود که هر چه زودتر نیروهای نظامی خود را از این جزایر خارج کند.
در قضیه جنگ ایران و عراق با اینکه تجاوز نیروهای نظامی عراق به خاک ایران کاملاً مشهود بود، بعد از گذشت چند سال از این جنگ تجاوزکارانه، شورای امنیت در قطعنامه ۵۹۸، ۲۰ ژوئیه ی۱۹۸۷ خود، بی آن که به آغازگر «تجاوز» اشاره ای کند، نفس اختلاف میان ایران و عراق را نقض صلح اعلام کرده است.
با بررسی این قضایا آشکارا دیده می شود که شورای امنیت با آن که تجاوز نظامی از هر جهت محقق بوده است، عملاً از استناد به مفهوم تجاوز خودداری کرده است. بعضی از صاحب نظران معتقدند در این قبیل موارد، برای آن که بشود از نظر سیاسی چاره ای برای مشکلات بین المللی اندیشید، شورا تجاهل می نماید، مگر این که اعضای شورای امنیت که همیشه بر سر تفسیر موارد عینی با هم اختلاف نظر دارند، راه سیاسی برای قضیه بیابند.
با همه این احوال آن چه به طور کلی می توان از ماده ۳۹ دریافت این است که مداخله شورای امنیت در چهارچوب ماده ۳۹ فقط در سه صورت امکان پذیر است: یکی این که تهدید به جنگ صورت گرفته باشد، دیگر آن که کار از تهدید گذشته ولی به جنگ منجر نشده باشد و سوم آن که جنگ به وقوع پیوسته و تجاوز علنی شده باشد.^[۹۸]
۳-۳-۱-۳- تجاوز
ارزیابی شورای امنیت از مفهوم تجاوز و نهایتاً تعریف آن از اهمیت سیاسی بسیاری برخوردار است؛ زیرا همان طور که یاد آور شدیم تفسیر شورا از مفاهیم مندرج در ماده ۳۹، خاصه مفهوم تجاوز، اساس مداخلاتی است که شورا به موجب مقررات منشور قادر به انجام آن است.
اول: خودداری منشور از تعریف صریح تجاوز
منشور ملل متحد همانند میثاق جامعه ملل، به این علت از تعریف صریح تجاوز خودداری کرده است که ارگان های صالح بتوانند، به لحاظ اوضاع و احوال خاص در هر مورد به تبیین آن بپردازد. البته بر با دوام بودن این فکر اتفاقی نبود، بلکه از تاملی سیاسی ناشی میشد؛ زیرا به رغم عقیده نویسندگان منشور، ماهیت تجاوز فقط در صورت رویارویی با واقعیتی عینی آشکار می گردید. اینان عقیده داشتند که عناصر پراکنده ای از این مفهوم در منشور وجود دارد که می تواند رکن سیاسی سازمان ملل یعنی شورای امنیت را دریافتن حقیقت این مفهوم هدایت نماید. به همین جهت، می توان گفت که نویسندگان منشور به انعطاف پذیر بودن مفهوم تجاوز توجهی عمیق داشته اند.
میثاق جامعه ملل، یا نخستین پیمان بنیادین سازمانی جهانی، با بهره گرفتن از این طرز تفکر در جهت حمایت از کشورهای قربانی تجاوز، بی آن که حد این مفهوم را روشن سازد، با یادآوری اصولی کلی که می توانست در تصمیم گیری مسئولان حفظ امنیت بین المللی موثر افتد، تمهیداتی برای مقابله با تجاوز اندیشیده بود.
ماده ۱۰ میثاق شورای امنیت جامعه ملل را موظف کرده بود که برای مقابله با تجاوز، تهدید یا خطر تجاوز از وسایل لازم بهره گیرد و دقت کند که هر کشور عضو به تعهد خود مبنی بر دفاع از تمامیت ارضی و استقلال سیاسی موجود کشورهای دیگر عضو جامعه در قبال متجاوزان عمل نماید.^[۹۹]
از سوی دیگر بند ۲ از ماده ۱۶ همین میثاق مقرر می داشت که اگر یکی از اعضای جامعه به رغم تعهداتی که به موجب اصول ۱۲ و ۱۳ و ۱۵ (آیین حل مسالمت آمیز اختلافات) بر عهده گرفته است به زور متوسل شود، شورای جامعه از کشورهای عضو خواهد خواست که با آن کشور مقابله نظامی نمایند. در این قبیل موارد، توسل به جنگ به مثابه عملی خصمانه در قبال کلیه اعضای جامعه ملل تلقی شده بود که قاعدتاً نمی بایست از مجازات مصون بماند. بنابراین از نظر میثاق، تجاوز وقتی مصداق داشت که کشوری با نقض تعهدات بین المللی اش نیروهای نظامی خود را برضد تمامیت ارضی و استقلال سیاسی کشوری دیگر به کار می برد. با این وصف نباید پنداشت که به محض تشخیص تجاوز، ضمانت اجرای پیش بینی شده بی درنگ مصداق عملی می یافت: شورای جامعه و کشورهای عضو در سطحی برابر اقتدار داشتند، و در نتیجه هر دسته برای خود می توانست نظری مستقل داشته باشد «محکومیت ایتالیا و اتحاد شوروی به جرم تجاوز، با توجه به ساختار نظام جامعه ملل که در آن هر کشوری در تشخیص تجاوز آزاد بود، از این قاعده مستثنی نبود». آزادی عمل اعضای جامعه ملل در تشخیص مفهوم تجاوز، اساس نظام امنیت جمعی را متزلزل ساخت و نتایج وخیمی به بار آورد که تاریخ با نفرت از آن یاد کرده است. به همین جهت پس از جنگ جهانی دوم کشورها ابتکاری دیگر اندیشیدند و آیین تشخیص تجاوز را در رسیدگی رکنی واحد خلاصه کردند؛ به این معنی که رسیدگی به تجاوز را بر عهده شورای امنیت گذاشتند، و در نتیجه شورای امنیت به نیابت کشورهای عضو سازمان، در زمینه مسائل مربوط به حفظ صلح و امنیت جهانی (ماده ۲۴) صلاحیتی انحصاری یافت که به تشخیص و دفع تجاوز تعمیم داده شده است. تدبیر منشور در انتخاب راه حلی میانه ـ تمرکز اختیارات مربوط به تعریف تجاوز در رکن واحد و حفظ رسم و رسوم گذشته ـ با طرح ساختار سازمان ملل حین کنفرانس سانفرانسیسکو هماهنگی تام داشت؛ به همین جهت، برای این که نویسندگان منشور این واقعیت را به نحوی متذکر شوند، خطوط اصلی مفهوم تجاوز را در موادی پراکنده گنجاندند تا شورای امنیت نتواند خارج از محدوده آنها به اقداماتی افراطی دست بزند. مفهوم «تجاوز» به لحاظ مقرراتی که در منشور وضع شده از اهمیت خاصی برخوردار است. البته درست است که منشور حدود این مفهوم را دقیقاً معین نکرده است، ولی از آن تصویری کلی به دست داده و شورای امنیت همواره کوشیده است از مجاری آن خارج نگردد.
منشور ابتدا، ضمن بر شمردن اهداف و اصول سازمان ملل متحد، از این مفهوم صراحتاً یاد کرده است (فصل یکم) به این صورت که منشور نخستین هدف سازمان ملل متحد را دفع هرگونه عمل تجاوزکارانه ای دانسته است که صلح را نقض می نماید (بند ۱ از ماده۱).
تعهد کشورها مبنی بر احتراز از «توسل به تهدید یا استعمال زور علیه تمامیت ارضی یا استقلال هر کشور یا انجام اعمالی بر خلاف اهداف ملل متحد» نیز از جمله اصولی به شمار آمده است که ملل متحد باید آن را رعایت نمایند ( بند ۴ از ماده۲).
پیوند بند ۴ از ماده ۲ منشور با مقررات ۱۰ میثاق از این نظر جالب توجه است که قاعده احترام به تمامیت ارضی استقلال سیاسی کشورها در صدور مقررات هر دو سند قرار گرفته است؛ به همین لحاظ ، همانطور که در دوران جامعه ملل «تجاوز» را با این معیار می سنجیدند، امروزه نیز هرگونه تجاوز باید با توسل به این ضابطه ارزیابی گردد.^[۱۰۰]
در مورد تجاوز، شورای امنیت می تواند با استناد به ماده ۳۹ منشور، قبل از صدور توصیه نامه یا حکمی قاطع، از کشورهای طرف اختلاف درخواست نماید که از دستورهای موقتش تبعیت کنند (ماده۴۰ )؛ آن گاه به تناسب شدت و ضعف بحران در قالب توصیه نامه، تدبیری دیپلماتیک اتخاذ کند ـ کاری که شورای جامعه ملل هم قادر به انجامش بود ـ و یا با شدت هر چه تمام تر با بحران به مقابله برخیزد و مجازات هایی اقتصادی (ماده ۴۱) یا نظامی(ماده ۴۲) مقرر کند ـ کاری که شورای جامعه ملل صلاحیت انجامش را نداشت ـ اما از آن جا که حکم به مجازات نظامی مستلزم در اختیار داشتن نیرویی نظامی است. منشور در ماده ۴۳ کلیه اعضای ملل متحد را موظف کرده است که نیروهای مسلح خود را برای شرکت در عملیات مربوط به استقرار صلح و امنیت بین المللی در اختیار شورای امنیت قرار دهند بدیهی است این اختیار گسترده بر تشخیص ماهیت تجاوز اثر می گذارد، زیرا اقدامات شورا باید متناسب با نوع تجاوز باشد؛ از این رو منشور از شورا خواسته تنها هنگامی به مفهوم تجاوز استناد کند که وضعیت بسیار استثنایی و بحرانی است.
شورای امنیت به لحاظ این که استفاده از این مفهوم قاعدتاً متضمن اقدامات شدیدی می باشد، بجز در چند مورد در موارد دیگر از استعمال آن در قطعنامه های خود احتراز کرده است؛ وانگهی رقابت شرق و غرب هم مانعی دیگر بوده که شورای امنیت عمیقاً داشته است و مجمع عمومی هم با این که تصمیماتش الزام آور نیست در استفاده از این مفهوم حتی در موارد محرز بودن تجاوز نظامی از هر جهت، احتیاط نموده است.
فی المثل در قضیه افغانستان، مجمع عمومی در قطعنامه های خود بی آن که به مفهوم تجاوز صراحتاً اشاره کند و یا لااقل از مفهوم «تهدید بر صلح» بهره گیرد، لفاظی نموده و به طور کلی از نیروهای بیگانه درخواست کرده است که خاک افغانستان را ترک گویند. با این حال در چند مورد مجمع عمومی عمل اسرائیل را در بمباران تاسیسات هسته ای «تموز» تجاوز قلمداد کرد، و حال آن که شورای امنیت همین عمل را در قطعنامه های خود خطری برای صلح به شمار آورده بود. مورد مشابه دیگر قطعنامه ای است که مجمع عمومی در قبال اعمال تجاوزکارانه اسرائیل صادر نمود و در آن خودداری اسرائیل را از الغای قانون ۱۴ دسامبر ۱۹۸۱ در مورد اشغال بلندیهای جولان، «تجاوز» اعلام کرد. در این مورد شورای امنیت اصلاً نتوانسته بود نظر اعضای دائم را بر سر انتخاب یکی از مفاهیم مندرج در ماده ۳۹ موافق سازد.^[۱۰۱]
دوم: تعریف تجاوز (قطعنامه ۱۹۷۴)
با این که قطعنامه های مجمع عمومی اعتبار قطعنامه های شورای امنیت را ندارد، نباید فراموش کرد که مجمع عمومی هم به موجب مقررات منشور در مواردی معین مسئول حفظ صلح و امنیت جهانی است (بند ۲ از ماده ۱۱) با توجه به این مسئولیت و برای جلوگیری از افراط و تفریط کشورها در تعیین حد مفهوم تجاوز، مجمع عمومی از بدو تشکیل سازمان ملل متحد همواره در پی آن بود تا برای «تجاوز » معیاری بیابد که مورد قبول همه کشورهای جهان باشد. این مجمع ابتدا در ۱۹۵۰ با گشودن باب مذاکرات جمعی میان کشورهای زمینه های اولیه کار را فراهم کرد و در ۱۸ دسامبر ۱۹۶۷ چون هنوز نتوانسته بود به راه حلی دست یابد که جمیع کشورها بر سر آن توافق داشته باشند، قطعنامه ای به تصویب رسانید که در آن از منفعت مشترک اعضای ملل متحد در گشوده شدن این مشکل یاد شده بود. مجمع عمومی با تصویب این قطعنامه کمیته ویژه ای را بنیاد گذاشت که قرار بود گزارشی در زمینه تعریف تجاوز بیست و سومین اجلاس مجمع عمومی تسلیم نماید.
کمیته ویژه از ۱۹۶۸ تا ۱۹۷۴ به طور مرتب هر سال جلساتی برای بررسی این مفهوم تشکیل داد تا این که سرانجام در ۱۹۷۴ گزارشی در زمینه «تجاوز» به مجمع عمومی عرضه کرد. این گزارش در ۱۴ دسامبر همان سال به صورت متن ضمیمه در قطعنامه (۲۹) ۳۳۱۴ درج گردید و با رای اجماعی کشورها به تصویب رسید.
پیش از آن که به تحلیل مندرج در این قطعنامه بپردازیم و نقاظ ضعف و قوت آن را معین کنیم ابتدا باید یادآور شویم که تعریف تجاوز، آن طور که در این قطعنامه بیان شده است، در رشد و توسعه حقوق بین الملل تاثیر بسیار دارد، زیرا این تعریف می تواند در تکمیل نظام امنیت بین المللی سخت موثر باشد و شورای امنیت را در احراز مفهوم «تجاوز» کمک نماید.
در اوضاع و احوال فعلی جهان، که سیاست تعادل قدرت ها و اصل موازنه قوا مطرح است و اعضای شورا امنیت پیوسته بر سر تعیین مفهوم تجاوز با هم اختلاف دارند، این تعریف می تواند در تصمیم گیری شورا موثر باشد؛ زیرا کار شورا را فقط محدود به این می کند که در جستجوی یافتن تعریف برای مواردی باشد که از حدود تعریف مندرج در قطعنامه ۱۹۷۴ خارج است.^[۱۰۲] وانگهی این تعریف می تواند در حفظ حقوق و منافع قربانی تجاوز سهم بسیار داشته باشد؛ زیرا سازمان ملل و کشورهای دیگر را در مدد رساندن به قربانی، آن گونه که در مقدمه قطعنامه آمده است، کمک می نماید. گذشته از این تعریف، تعریف تجاوز می تواند افسار گسیختگی حاکمیت کشورها را لجام بزند؛ چرا که برای آن ها هشدار موثر است و از این رو کشورها باید با توجه به حیثیت ملی خود مراقب باشند که در قبال رفتارشان روزی متجاوز قلمداد نشود. تعریف تجاوز، به طور کلی، وضعیت حقوقی متجاوز و قربانی را از هم تفکیک می کند: کشوری که به موجب این تعریف محکوم به ارتکاب یکی از اعمال تجاوزکارانه شناخته میشود، جنایتی بین المللی مرتکب شده است؛ حال آن که قربانی همین تجاوز حق دارد از سازمان ملل متحد درخواست کمک کند. وانگهی تعریف مفهوم «تجاوز» همانطور که قطعنامه (۶) ۵۹۹ مجمع عمومی (۱۹۵۲) متذکر شده است، در کار تدوین حقوق جزای بین المللی تاثیری بسزا دارد.
الف . ارزش حقوقی قطعنامه ۱۹۷۴
در مورد ارزش حقوقی این تعریف کسانی معتقدند که چون این قطعنامه از مفهومی تعریف به عمل آورده که در منشور (ماده ۵۱) صراحتاً به آن اشاره شده است می توان آن را تفسیری رسمی از منشور به حساب آورد که رعایت مضامینش برای تمامی ارکان سازمان ملل، از جمله شورای امنیت، در مواقعی که با موردی عینی روبرو می شوند که به لحاظ آن کشوری در معرض تجاوز قرار گرفته الزامی است. اما کسانی دیگر اعتقاد دارند که قطعنامه ۱۴ دسامبر ۱۹۷۴ از نظر حقوقی شورای امنیت را متعهد نمی سازد. به نظر اینان ، قطعنامه یاد شده تنها می تواند راهنمای مفیدی برای شورا باشد. به نظر بعضی دیگر، این قطعنامه در اساس تصمیم گیریهای شورای امنیت موثر است، زیرا سازمان ملل متحد و طول حیاتش نشان داده که اعتبار متون تنها به سرنوشت حقوقی و نظری آنها بستگی نداشته است بلکه عوامل دیگری نیز در کارند که در اعتبار بخشیدن به آن متون تاثیر دارند . درست است که شورای امنیت ملزم به اجرای متن تعریف مندرج در قطعنامه نیست، با این حال نباید فراموش کرد که این قطعنامه به هر صورت در ارزیابی شورای امنیت از مفهوم تجاوز دخالت زیادی دارد. نظر این دسته از صاحبنظران متن این است، زیرا همانطور که اینان معتقدند ارزش هر متن را نباید تنها به لحاظ الزامی که در آن وجود دارد سنجید و از این رو نباید فقط بر خصیصه الزام آور بودن تعریف تاکید کرد؛ چون همانگونه که اعتبار مقررات حقوق جزا تنها به لحاظ خود قواعد نیست و ارزیابی آزاد قاضی هم در تطبیق مورد عینی بر قاعده انتزاعی سهم موثری در اعتبار بخشیدن به آن قاعده دارد، در این زمینه نیز وضع به همین منوال است و ارزیابی شورای امنیت در تشخیص تجاوز اهمیت خاصی دارد. به نظر «ژرژ سل» جرایم اصولاً دارای عناصری مادی هستند که از تعریف آن جرایم استخراج میشود در کنار این عناصر، عناصری معنوی نیز وجود دارد که قانون موضوعه تشخیص آن را بر عهده قاضی گذاشته است.^[۱۰۳] نتیجتا می توان گفت که عنصر مادی در انواع تجاوز یکی است، اما تعیین این که چه کشوری واقعاً متجاوز است بر عهده آن رکن صلاحیت داری قرار دارد که مسئول تشخیص تجاوز است. اما از آن جا که اعضای دائم شورای امنیت به هنگام تصویب قطعنامه نظری مخالف ابراز نداشته اند، می توان نتیجه گرفت که آنان، مثل سایر کشورهای عضو سازمان ملل، از نظر اصولی عناصر مادی تجاوز را به صورتی که در قطعنامه آمده است پذیرفته اند و تردیدی نیست که در تصمیم گیری های خود به آن عناصر توجه خواهند نمود.
با این وصف، صلاحیت شورا در تشخیص عناصر معنوی همچنان پابرجاست و این قطعنامه نمی تواند آن صلاحیت را محدود کند؛ چرا که صلاحیت حفظ و استقرار امنیت حقی است که به موجب منشور ایجاد شده و جز با رضایت اعضای دائم (به صورتی که در منشور مقرر شده است) هیچ گونه محدودیتی نمی توان بر آن روا داشت. پس به طور کلی می توان گفت که این قطعنامه بی آن که خواسته باشد معیاری مطلق از تجاوز به دست دهد، تعریفی موزون از آن به عمل آورده است که با بهره گرفتن از آن، شورای امنیت می تواند با در نظر گرفتن اوضاع و احوال سیاسی جهان، آن را بر مصادیق منطبق گرداند. اینک جا دارد که این قطعنامه را به طور مختصر تحلیل نماییم.
ب . محتوای حقوقی قطعنامه ۱۹۷۴
قطعنامه ^[۱۰۴]۱۹۷۴ با تعریفی که از تجاوز به عمل آ‎ورده است، مفهوم کلی آن را با شماری از اعمال تجاوزکارانه درهم آمیخته و یقیناً به همین علت بوده که توانسته است نظر موافق اعضای سازمان ملل را به خود جلب نماید. این تعریف نقاط قوت و ضعفی دارد که تنها از رهگذر بررسی مضامینش می توان به آنها پی برد.
از جمله جنبه های مثبت قطعنامه این است که مقدمه نسبتاً طویل آن «تجاوز » را اصولاً در منطوق کلی قرارداد منشور در زمینه حفظ صلح و امنیت بین المللی جای داده و با اعلام این که «یکی از اهداف سیاسی سازمان ملل حفظ صلح و امنیت بین المللی و وضع مقررات موثر برای جلوگیری از بروز عوامل تهدید کننده صلح و دفع اعمال تجاوزکارانه و ناقض صلح است» پس از اشاره به وظایف تعیین شده برای شورای امنیت در ماده ۳۹، یادآور این نکته شده که کشورها باید اختلافات خود را، آن گونه که منشور پیش بینی کرده است، از راه های مسالمت آمیز حل کنند؛ آن گاه بر اصل مصون بودن خاک کشورها از تعرض بیگانه تاکید ورزیده و هر کشور را مکلف دانسته است که از توسل به زور برای محروم کردن کشوری دیگر از اداره سرزمین خود و آزادی و استقلال خودداری کرده، از آسیب رساندن به تمامیت ارضی دیگری احتراز نماید.
یادآوری مقررات منشور در مقدمه، تمهیدی برای نشان دادن عوامل تفسیر بوده است تا اگر روزی بر سر اجرای یکی از مواد قطعنامه اختلافی میان کشورها پدید آید بتوان با استناد به مقررات عام منشور آن را از میان برداشت.
ماده یک قطعنامه با اعلام این که «تجاوز» اعمال زور یک کشور علیه حاکمیت، تمامیت ارضی یا استقلال سیاسی کشوری دیگر یا توسل به اعمالی است که با مقررات منشور مغایرت دارد، به بیان قاعده ای کلی پرداخته است که دامنه ای بس گسترده دارد. در این ماده حشوی نیز وجود دارد و آن عبارت «استقلال سیاسی» است؛ زیرا مشکل می نماید تصور کنیم که زور تنها برای زائل کردن استقلال سیاسی به کار گرفته شود، چه با زوال استقلال سیاسی، تمامیت ارضی و حاکمیت کشور نیز از میان خواهد رفت.
با این حال، از آن جا که نویسندگان قطعنامه از درج این عبارت در ماده یک غایتی داشته اند و آن تکرار جزء به جزء بند ۴ از ماده ۲ منشور بوده است، نمی توان گفت که زیاده گویی آنان حشوی قبیح است و بر اساس ماده آسیب می رساند.
ذکر عبارت «یا توسل به اعمالی که با مقررات منشور مغایرت دارد» نیز برای این بوده است که مشروعیت «جنبش های استقلال طلبانه» را که اعلامیه ۱۹۷۰ به صراحت آن را خاطر نشان گردیده است، استحکام بخشند.
ماده ۲ قطعنامه «پیشی جستن در استفاده از نیروهای مسلح را به صورتی که ناقض مقررات منشور باشد دلیلی کافی بر وقوع (انتساب) عمل تجاوزکارانه» دانسته است؛ اما بی درنگ به تعدیل این قاعده پرداخته و متذکر شده است که «شورای امنیت می تواند به موجب مقررات منشور به این نتیجه برسد که حکم به محقق بودن عمل تجاوزکارانه اوضاع و احوال مربوط، از جمله این واقعیت که عمل مذکور یا آثار آن شدت چندانی ندارد، موجه نیست» و این در مواردی مصداق دارد که کشوری حادثه کم اهمیتی در مرز بیافریند و همسایه اش با شدت هر چه تمام تر با این تهاجم مقابله کند. در فرض اخیر، گرچه کشور مهاجم ابتدا حادثه آفرینی کرده است، اما چون کشور مقابل به عملیاتی دست زده که با آن حوادث تناسب معقول نداشته است، شورای امنیت می تواند با توجه به مقررات منشور انتساب عمل تجاوزکارانه را به کشور وارد نداند. بنابراین همانطور که «شارل روسو» معتقد است، معیار «سطحی» پیشی جستن در انجام عملیات نظامی به صورتی که در ماده ۲ به آن اشاره شده، اماره ای ساده است که شورای امنیت در استفاده از آن مختار است. ضمناً از عبارت «به صورتی که ناقض مقررات منشور باشد» نباید این معنی استنباط گردد که بار اثبات «تجاوز» بر دوش قربانی عملیات تجاوزکارانه قرارداد، زیرا از آن جا که منشور اصولاً توسل به زور را ممنوع کرده و آن را تنها در مواردی مجاز دانسته که خود معین کرده است، باید این طور نتیجه گرفت که در این قبیل موارد شروع به عملیات تجاوز کارانه دلیل تجاوز است، مگر آن که آغازگر عملیات ثابت کند که از مقررات منشور تخطی نکرده است.^[۱۰۵]
در ماده ۳ قطعنامه ۱۹۷۴ مجمع عمومی با اعتقاد به این که «تجاوز» هولناک ترین و حادترین نوع استفاده غیر مشروع از زور است، فقط اعمال زور مسلحانه را تجاوز دانسته و آن را به فشارهای اقتصادی و عقیدتی تعمیم نداده است. وانگهی در این ماده فقط عملیات حاد مسلحانه از جمله موارد استفاده غیر مشروع از زور به شمار آمده است. در این ماده فهرست نسبتاً «کاملی از اعمال موجد تجاوز ارائه شده که به طور کلی متضمن مباشرت مستقیم و غیر مستقیم، مسئولیت اصیل و معاونت در اعمال تجاوزکارانه است، بطوری که از هفت بند این ماده، پنج بند به تجاوز مستقیم، یکی به معاونت و دیگری به تجاوز غیر مستقیم مربوط می شود.